精准扶贫脱贫要经得起实践和历史检验

　　今年两会代表和李克强总理所作的《政府工作报告》给予脱贫攻坚问题特别的关注，这项工作已成为当前党和国家头等重要的大事之一。

　　改革开放30多年来，我国充分发挥政治优势和制度优势，减贫事业取得了巨大成就。按照2010年2300元不变价的标准，至2016年底，我国农村还有4000多万贫困人口，从1978年到2016年，我国的贫困人口减少了7亿多，这是一个了不起的成就。世界银行曾经有一个说法，几十年全球减贫成绩的70%来自于中国，中国为全球减贫事业作出了重大贡献。

　　坚决打赢脱贫攻坚战　2020年实现精准脱贫 

　　中央扶贫开发工作会议召开以来，脱贫攻坚顶层设计基本完成，五级书记抓扶贫、全党动员促脱贫攻坚的格局基本形成。中央确定的总体目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

　　事实证明，党中央关于脱贫攻坚工作的决策部署是正确的，只要实事求是、真抓实干，到2020年是可以完成任务的。同时，也必须看到，我们的工作中还存在着脱贫质量不高、帮扶工作不实、扶贫措施不够精准、资金监管有待加强等突出问题。党中央要求，把求真务实的导向立起来，确保脱贫攻坚工作成效经得起实践和历史检验。

　　创新机制　打好脱贫攻坚战 

　　第一，完善贫困县的考核机制和退出机制。中央已与中西部22个省区党政主要负责人签订了责任书，各级党政领导和部门也都层层规定了相应的责任。已建立起中央统筹、省区负总责、市县抓落实的责任机制以及督查巡查制度。扶贫办和中组部2014年已经下发了贫困县的经济社会发展考核办法，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为重点县考核主要指标。应建立扶贫开发效果评估体系，把扶贫开发纳入年度目标责任制考核体系，把扶贫开发政策措施切实落实到乡村。完善地方党政主要负责同志扶贫工作责任制考核办法。

　　另外，要完善贫困县退出机制。中办国办已公布了《关于建立贫困退出机制的意见》。从笔者了解到的情况看，对照此文件要求，有些地方在贫困户摘帽问题上，对义务教育和安全住房方面标准有误差，并对贫困户的滚动更新不够。在贫困村摘帽问题上，较多的表现在产业发展、集体经济收入等指标不落实、问题多。

　　第二，完善精准扶贫机制。习近平总书记在2015年就加大力度推进扶贫开发工作提出“六个精准”，即对象确定要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。

　　一些地方也存在种种需要改进完善之处。例如，有的地方用抓阄的办法确定贫困户。再如，审计署于2015年公告某某县违规认定3119人的扶贫对象中，仅有61人符合标准。当地脱贫任务完成情况也存在造假。2014年，该县将人均纯收入还达不到国家脱贫标准的608户、2272人认定为脱贫，虚报的这一部分占到脱贫任务的9%。这就是所谓的假脱贫、被脱贫、“数字脱贫”问题的表现。还如，有位调研者从走访过的村子中发现，大部分的村民(其中包括一般的村组干部)基本不知道精准扶贫为何物。在9个村子里，只有两个支部书记能说出些道道来。此外，有些地方以外派“第一书记”为主体组建驻村工作队，确保每个贫困村都有驻村工作队(组)，每个贫困户都有帮扶责任人的工作要求落实不到位。

　　第三，完善专项财政扶贫资金分配使用机制。中央和地方政府大幅度增加了专项财政资金的投入，并要求加强项目资金整合，重点支持贫困乡镇、村发展。强化资金使用管理和项目组织实施责任，确保项目资金到村到户、直接用于扶贫对象。在资金整合捆绑使用和项目审批权限下放到县的基础上，省市两级把主要精力放在监督检查上，包括第三方力量开展监督。

　　资金使用存在的突出问题，一是扶不准，再一个是存在挪用、漏出现象，也存在少部分的贪污问题。目前正探索建立一种机制，比如以扶贫成效作为资金分配导向、公告公示、第三方监督以及加大违纪违法行为惩处力度等。

　　第四，完善金融服务机制。要认真贯彻落实人民银行等部门《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，进一步完善金融服务机制，全面做好扶贫开发金融服务工作。落实银监会与扶贫办要求，以扶贫小额信贷为重点，切实推进银行业精准扶贫。一是需求准，将金融机构的信息管理系统与扶贫部门的对接起来。二是责任清，对监管部门要求在贫困地区的金融机构落实各自负责的乡镇金融服务。三是对商业银行要贷款放得出、管得好(有尽职免责安排)、收得回(与政府合作、与保险业合作)。

　　目前，金融服务贫困户的基本做法是采用贴息担保的方式，贷款给建档立卡户、大户+农户、企业+农户，合作社+农户等。我国目前主要依靠这种特惠金融手段，以弥补普惠金融扶贫深度不足的缺陷。在特定的空间和时间内，针对特定的政策目标和群体，运用特惠金融的方式是必要的、可行的。不过，其本身有固有的缺陷，例如财政压力大、效率效益低、不可持续，易产生穷人的“等、靠、要”、易造成目标群体偏移、易引发寻租腐败等。上世纪90年代“八七扶贫攻坚计划”时产生大量坏账等教训值得吸取，而普惠金融所要求的保本微利和可持续发展的运作机制，恰恰可以避免这些缺陷。各地政府还应规范发展国家扶贫和财政系统发起开展的贫困村互助资金合作项目和组织。目前全国约有1.2万个贫困村、50多亿元资本金在运作，这应是我国贫困地区新型合作金融组织和村集体经济的基础。

　　第五，完善内源扶贫机制。要把贫困村、贫困户的内源发展动力建立起来，这是解决贫困问题的根本。一定要注意把外部的资金、信息、技术、人才资源和贫困村贫困户自身能力素质的提高有效结合起来。唯有发动农民参与，重建乡村组织，倡导产业先行和制定差异化救济方案，贫困群体的可持续脱贫才有希望。只有贫困群体对自身的使命和责任有了意识，自愿、自动和自发地配合中央政策，才能达到更好的扶贫脱贫效果。如何调动贫困群体的主动性、积极性、创造性，变“帮我脱贫”为“我要脱贫”是个难点和痛点。扶贫脱贫工作一定要注意正确处理好“表”与“里”、“短期”与“长期”、“外援”与“内生”的关系问题。

　　第六，完善社会扶贫机制。建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的制度。充分发挥定点扶贫、对口扶贫、驻村扶贫在社会扶贫中的引领作用。支持各民主党派、工商联和无党派人士参与扶贫工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策。同时在全社会建立一种氛围，做得好的要表彰，要有政策鼓励，对企业家、公民个人要有倡导，给一定的荣誉等。通过好的机制把他们动员起来，点对点到中西部地区特别是贫困乡村去帮扶。这些都是积极创新的内容。

　　第七，完善连片特困地区区域发展与扶贫开发相结合的机制。国务院已经批复了14个片区的区域发展扶贫攻坚规划。同时，在项目实施的过程当中，更多地带动贫困地区、贫困村、贫困户受益，现在的重点是如何把两者结合起来，从项目、政策等各方面实现结合，需要有一个监督机制、协调机制以及政策机制。

　　当前其他应注意的问题 

　　首先是切实解决贫困人口的精准识别、帮扶和更新。一是贫困人口的“规模排斥”(划分比例与实际人数的矛盾)问题。二是贫困人口的“区域排斥”(集中与分散的矛盾)问题。三是扶贫工作人员优亲厚友及工作失误造成的“误识”、“漏识”问题。因此，要构建自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口规模；在关注集中连片扶贫开发的同时，对片区外的贫困群体采取一视同仁的减贫政策。建档立卡户应及时更新调整，加强监督和反腐。

　　其次是关注贫困群体是否真正受益。目前，政府扶贫资金和项目有了大幅度增加，但是贫困户和低收入户在项目和扶贫资金分配中往往没有受到优待。其主要原因是许多扶贫资金的使用附加了一些条件，而这些条件往往会将贫困户和低收入户排斥在外。而且，即使一些贫困户和低收入户获得了扶贫资金的支持，但是相对于其他农户，其扶贫资金使用的效果较差。原因之一是项目实施过程中要求农户拿出较大比例配套资金。

　　再次是要努力降低处于贫困边缘状态的较低收入人群陷入贫困的风险。目前，收入和消费水平略高于扶贫标准的农村人口仍具有很高比例，其具有极大地陷入贫困的风险，往往表现为返贫率的居高不下。

　　总之，要像习近平总书记所要求的，用绣花的功夫实施精准扶贫，把真抓实干的规矩严起来，确保脱贫攻坚工作成效经得起实践和历史检验。

　　(作者系本报专家委员会委员、中国社科院农村发展所研究员、中国小额信贷联盟理事长)